农村集体土地变国有，颁证程序违法被撤销----某村村民委员会诉某县人民政府、某县国土资源局、第三人某县水利局颁发国有土地使用证纠纷案

作者 曹慈义 编辑 吴雨星

2019-04-23 辅德法评

【案情介绍】

原告（二审上诉人）：某村村民委员会

被告（二审被上诉人）：某县人民政府、某县国土资源局

第三人：某县水利局

某村村民委员会诉某县人民政府、某县国土资源局、第三人某县水利局颁发国有土地使用证纠纷案。其案情如下：1990年2月14日，根据某县委、县政府、县世行办开发扬黄灌区的有关规定，经世行办、水电局统一规划，开发黑家套子农田，并兴建黑家套子小高抽泵站。经协商，甲方某县城关乡（后更名为某某镇）某村与乙方某县水利电力局河东所签订一份协议，约定：1、规划给乙方壹佰贰拾肆亩水利工程用地，由乙方给甲方一次性补偿叁仟元整；2、补偿费付清后，该地属乙方所有并管理使用。以上两点双方共同遵守，不得违约，一方违约责任自负。本协议自签订之日生效。协议签订后 ，该宗地一直由河东水管所使用，1998年8月20日，某县人民政府向某县水利局河东水利管理所颁发了某国用（98）字第0518号国有土地使用证（用地面积31976平米）。某县人民政府在1998年12月10日给某村颁发了《土地承包经营权证书》，土地权属为集体土地，持证人是“某县某某镇管委会某某村村民委员会”。2005年8月19日，某县人民政府收到原告要求撤销某县人民政府颁发的某国用（98）字第0518号国有土地使用证的复议申请后转送某某市人民政府受理。2005年12月28日某某市人民政府以某政复决字（2015）第12号行政复议决定，维持了某县人民政府颁发的某国用（98）字第0518号国有土地使用证。某村村委会不服前述复议决定，向某某市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销某县人民政府颁发给某县水利局河东水管所的某国用（98）字第0518号《国有土地使用证》。某某市中级人民法院于2007年9月18日作出(2007)某行初字第1号行政判决，驳回某村村委会的诉讼请求，某村村委会向某某区高级人民法院提起上诉。

【代理要点】

涉案某县政府颁发国有土地使用证行政行为违法，所颁0518号国有土地使用证应予撤销。根据1987年1月1日其施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地”、第三款“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”；该法第二十五条第二款“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定”；宁夏回族自治区《实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十五条“建设单位申请用地不得直接与被征地单位协商征地和议定征地费用标准，不得弄虚作假、化整为零，不得先用后征或先征待用”等规定，集体土地变为国有土地只能是政府通过征用的方式，经严格的审批手续。本案中的双方当事人无权通过协议的形式将集体土地进行转让或变为国有土地。且水利部门使用国有土地也要通过政府划拨的形式取得。本案中某县人民政府仅以用地单位与被征地单位的一份协议书，将本案中涉诉的集体土地变更为国有土地，给某县水利局河东水管所颁发了某国用（98）字第0518号《国有土地使用证》，其行政行为程序明显违法，严重损害了上诉人（原审原告）的合法权益，故某县人民政府0518号《国有土地使用证》应予撤销。                         

【审理结果】

某某区高级人民法院经审理后，于2008年3月21日作出（2007）某行终字第16号行政判决书，该判决撤销了某某市中级人民法院(2007)某行初字第1号行政判决，同时撤销某县人民政府颁发给某县水利局河东水管所的某国用（98）字第0518号《国有土地使用证》。

【办案心得】

行政诉讼围绕行政行为的合法性进行审理，本案中关键是看某县政府给某县水利局河东管理所颁发的某国用（98）字第0518号国有土地使用证的行政行为是否合法，故需要研究集体土地变为国有土地的法定程序，而本案中某县政府仅凭双方之间签订的土地使用权转让协议书就办理国有土地使用证，显然是不符合《土地管理法》的规定，程序严重违法，故涉案国有土地证应予撤销。在原告（上诉人）举证责任上，要举出其已经取得了合法的土地使用权（承包经营权）或土地所有权的证据；在法律适用上，应看在颁证当时的法律对于土地征收（用）程序的规定。土地管理部门在颁发《国有土地使用证》时，应严格审查征收程序是否依法进行，否则，不应颁发《国有土地使用证》。