关于深化政府法律顾问工作的思考

作者 王东宁 编辑 吴雨星

2019-07-01 辅德法评

【摘要】我区历来十分重视政府法律顾问工作，较早完成政府法律顾问工作制度的建立、机构设置、人员选聘等工作。律师在参与政府法律顾问工作中取得了显著成绩，同时也存在一些不足。结合工作实际，经过深入思考，提出三点建议以更好开展政府法律顾问工作。

【关键词】法治政府建设 提前介入 全程参与

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的新理念新思想新战略，开辟了全面依法治国理论和实践的新境界，开启了中国特色社会主义法治的新时代。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”党的十九大提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，对全面依法治国作出了新的部署。建立法律顾问制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径，是全面依法治国的重要举措，是深人推进法治宁夏建设的实际行动。   

我区历来十分重视政府法律顾问工作，较早完成政府法律顾问工作制度的建立、机构设置、人员选聘等工作。2007年，自治区政府印发《关于加强政府法律顾问工作的通知》(宁政发〔2007)124号)，对加强政府法律顾问工作作出明确规定，要求县级以上人民政府设立政府法律顾问室，由同级政府法制机构负责。2010年自治区政府设立法律咨询委员会，聘用25名法律专家为自治区政府法律咨询委员会委员。2017年，自治区政府采取“法律咨询委员会+法律顾问”模式，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，组建了法律专家库和法律咨询委员会，聘任10名专业律师担任法律顾问。截至目前，全区政府系统共聘请法律顾问263人，27个市、县(区)政府全部聘请政府法律顾问。政府法律顾问制度在推动政府依法行政、依法决策，建设法治宁夏等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。

本人自2010年起，以律师身份连续三届担任自治区政府法律咨询委员会委员，2017年有幸被聘为自治区政府的法律顾问。七年的时间，我见证了律师在参与政府法律顾问工作中取得的显著成绩，同时也发现了工作中的一些不足之处。

一是顾问律师参与的政府法律服务范围有限。2015年4月自治区政府办公厅颁布《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》（宁政办发[2015]35号）（以下简称《工作规则》），为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，并在一定程度上为健全政府法律顾问制度产生了促进作用。《工作规则》第十条规定政府法律顾问的服务范围为：（一）为政府重大行政决策提供法律意见；（二）为政府立法或规范性文件制定提供法律意见；（三）为行政执法、执法监督、行政复议等方面的重要行政行为提供法律意见；（四）代理政府行政复议、诉讼、仲裁、执行等诉讼事务和其他非诉讼法律事务，参与处理涉及政府的非诉讼民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（五）参与重大项目的洽谈，协助草拟、修改、审查重要的法律文书；（六）审查以政府或者其工作部门为一方当事人的重大合同；（七）办理需要参与的其他法律事务。然而实践中，法律顾问往往只是针对第二、三项提供了法律服务，对其他服务领域涉猎较少。《工作规则》的制定具有很强的科学性、内容也比较详实完整，但实际操作中，顾问律师却未能按照《工作规则》的要求全程介入政府的相关工作，致使《工作规则》流于形式。

二是政府法律顾问对法律风险的防范控制作用未有效发挥。《工作规则》指出，政府法律顾问应当坚持以事前防范和事中控制法律风险为主，事后法律补救为辅的原则。第十一条强调：“有下列情形之一的，应当有政府法律顾问提前参与：（一）重大行政决策、重要行政行为的论证阶段；（二）重大项目和重大合同的洽谈阶段；（三）涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段及立案阶段；（四）需要提前参与的其他事务。”律师作为政府法律顾问，其作用体现在保障政府行政行为的合法性，以及对政府参与的民事活动进行风险防控方面，避免政府诉累，作用主要体现在“预防为主”。但在实际运作中，顾问律师对上述事宜介入度不够，甚至压根就未参与其中。不少部门及相关领导仍未转变固有观念，仍然习惯将法律顾问定位为政府事务的“救火员”，倾向“事后补救”，致使法律顾问工作开展及深入常常陷入被动局面。

针对以上问题，结合工作实际，本人提出如下建议：

第一、律师顾问团队应跟进日常事务，建立全程式法律服务。政府法律事务包含日常性法律事务和重大法律事务。政府法律顾问的工作重点是协助处理重大法律事务，鉴于自治区政府的级别较高，处理的法律事务均相对重要，需要顾问律师及时关注、甄别、判断是否应提前参与。基于此，建议完善律师顾问团队安排专人坐班制度，负责跟进日常事务，做到及时反馈，以协助顾问律师甄别、判断是否需要提前参与。同时，针对顾问律师拟参与的重大法律事务，需相关部门进行协助，收集所需全部资料，便于顾问律师能够及时全面掌握相关信息、科学的提出法律意见；对重大法律事务跟踪负责，协助顾问律师提供全程式法律服务。

第二、落实、深化“提前参与”制度，从源头把控法律风险。《工作规则》明确了政府法律顾问“提前参与”制度，我们应当在工作中积极贯彻落实并加以不断深化“提前参与”制度，要进一步推进法律事项的合法性审查。在重大决策论证、事项谈判的全过程，应有顾问律师在场，全程参与讨论。需要注意的是，政府相关部门应当将重大行政决策、事项谈判所涉的资料信息提前告知、转交顾问律师，给予顾问律师相对充足的时间保障，以确保顾问律师提出的法律意见更为科学、合理，甚至可以授权顾问律师与重大决策、合同所涉部门、单位直接对接，第一时间了解相关情况，收集所需材料，更为全面、准确、及时的提出法律意见。因此，在履行政府法律顾问工作的过程中，应积极发挥法律顾问提前介入重大法律事项的作用，从源头把控法律风险，推动法律顾问的角色从“消防员” 转变为“守门员”。

第三、顾问律师要不断提高自身政治素养、专业素养和职业道德水准。一是要提高政治站位。全面掌握党和国家的相关政策，认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神。作为政府顾问律师，专业过硬是最基本的要求，坚持正确的政治方向、具备坚定的政治立场、崇高的政治信仰则是最根本的要求。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会必须坚持党的领导。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，这就要求政府法律顾问必须毫不动摇、旗帜鲜明的坚持和拥护党的领导。二是打铁先得自身硬。《工作规则》对律师提出的专业能力和职业道德的要求应全面履行。为政府提供专业严谨的法律服务，律师首先要具备扎实的专业素质。深入研究相关法律、法规并了解相关的立法背景、立法宗旨、立法意图、国内外法律规定的差异及成因、国内各地司法实务对相关法律的适用情况、国内外专家学者对相关法律的不同学术理论观点等，综合上述内容进行全面的价值考量。加强行政管理方面知识的储备。顾问律师需要熟悉并掌握行政机关的组织架构、运行模式、管理要求、行政程序以及立法工作的相关工作规程，为行政机关提供更为优质的法律服务，为地方立法和制定规范性文件提供具有建设性的意见。律师应突破为政府提供法律服务的模式只限于一般性法律事务的固有思维模式，在积极为政府提供法律服务的过程中，应不断探索，不断拓宽和不断深入法律服务的范围和领域。三是努力提高自身职业道德修养。如果顾问律师没有良好的职业道德，拥有再高超的业务素养也是徒劳。作为政府的顾问律师不仅是一份荣誉，而是肩负着一份使命、一份信任、更是一份沉甸甸的责任，这就要求顾问律师绝不能以政府法律顾问的身份作为追名逐利的工具，而是要切实担负起法治政府建设的重任，为中国特色社会主义法治事业作出应有的贡献。

第四、加强政府法律顾问的日常管理。目前，政府法律顾问的发展已初具集中化趋势，政府应加强专业队伍的建设，改变松散化的管理模式。在组织机构的设置、管理定位和工作运行模式上加强日常管理，从而更加有效地发挥法律顾问的工作职能，保证工作的顺利开展。

第五、积极吸收全国同类型地区的有效经验作法，开展对外交流。通过学习和交流吸收国内其他地区政府法律顾问工作的先进经验，积极推广政府法律顾问服务和开展社会公众引导教育，扩大社会影响力，在符合法律规范的条件下介入政府、社会各层面的法律工作，充分发挥政府法律顾问的价值。通过积极的对外交流与合作，不断提高政府法律顾问的业务能力，拓展政府法律顾问工作的发展空间。
    综上，加强政府法律顾问制度应积极推进法律顾问提前介入、全程参与提供法律服务的方式，形成以事前防范为主、结合事中控制和事后补救的政府法律事务风险防范机制，促进政府决策规范化、法制化，充分发挥法律顾问的作用，实现法律顾问的价值。

（此文刊登于由宁夏回族自治区行政管理学会（行政法学会） 宁夏回族自治区人民政府法制办公室主办的《法治政府》2018年第65期）