从一起行政诉讼案件看集体土地征地补偿

作者 赵强 编辑 吴雨星

2019-07-01 辅德法评

【案情简介】

2012年，A区政府因某产业项目需征收B村村委会集体土地。2012年12月，省级政府批准下发了农转用及土地征收批复，同意将B村村委会集体土地在内的集体土地转用、征收为国有建设用地，作为城市建设用地。2012年12月，A区政府对外发布了某产业项目征地的征收决定及征地方案。2013年5月，A区政府拆迁办与B村村委会签订了《某产业项目用地及地上附着物补偿协议》，就征收B村村委会集体土地及地上附着物补偿事宜进行了约定，约定土地补偿款为每亩2万元，并将补偿款足额支付至B村村委会。2013年10月，A区政府拆迁办、A区政府下属的C镇政府及B村村委会作为甲方，与乙方村民张某签订了《某产业项目土地及地上附着物征收补偿协议》（以下简称涉案补偿协议），约定土地补偿款每亩2万元，并约定了相关地上附着物的补偿金额和项目，其中一条约定“此项目自2013年陆续被某产业项目征收征占，自该土地征收协议签订之日起，今后如遇国家对该项目土地征收价格政策调整，可按照新土地政策执行”。2013年12月，B村村委会向张某发放了上述协议约定的补偿款。2015年12月底，省级政府下发了新的征地补偿标准，将张某所在区域的集体土地征地标准调整为6.8万元/亩，新标准自2016年1月1日起实施。

2016年1月初，针对征地新旧政策衔接事宜，省级国土部门下发了文件明确，自2016年1月1日起，各地征收集体土地，必须严格执行省级政府的新补偿标准，该标准实施前，已获得征地批准且征地方案已公告，并与村委会签订土地征收协议的，按照协议确定的补偿标准执行；该标准实施前，已办理征地审理审批手续，政府尚未实施征地或已经公告征地方案，未与村集体经济组织签订土地征收协议的，按照调整后的新标准执行。

2018年3月，张某向法院提起行政诉讼，将A区政府、B村村委会及C镇政府诉至法院，其诉讼请求主要为，要求三被告全面履行涉案补偿协议，按照新政策标准6.8万元/亩执行，将差额补偿款80万元支付给原告张某。

【争议焦点】

本案经过公开开庭审理，依据庭审中各方的举证质证，法庭整理的争议焦点主要为：1、原告张某是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、新补偿标准在本案中是否适用；3、被告是否应当按新标准向原告张某补偿差额部分。

【代理观点】

在本案中，我们代理A区政府进行应诉、举证，根据案件审理需要，发表了相关代理意见，我们的代理观点主要为以下几点。

第一，关于本案中原告的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”依照上述法律规定，并结合本案可知，某产业项目所征收的土地必然为集体土地，而集体土地征收补偿中所涉及的的“土地补偿费”依法属于村集体经济组织所有，而非属于村民。因此，若对集体土地补偿中的“土地补偿款”提起司法诉讼，只有村委会有权提起，其他的任何单位和个人均无权主张该笔费用。在本案中，原告张某仅仅是村集体经济组织的成员之一，其个人并不能代表村集体经济组织，且无任何授权，其提起本案诉讼主张土地补偿款没有法律依据。

第二，关于新补偿标准是否应当在本案中适用问题。从2016年1月初省级国土部门下发的文件可知，若要对2016年1月之前的项目适用新的补偿标准，只有两种可能性，一种是已办理审批手续，尚未实施征地；另一种是已办理审批手续，已公告征地方案，但未与村委会签订征收协议。但是，在本案中，征地审批及征地决定均是在2012年，A区政府拆迁办与B村村委会的征收协议于2013年签订，且A区政府拆迁办已向B村村委会支付了补偿款。所以，新的补偿标准在本案中不具备适用条件。

第三，关于涉案补偿协议已经履行完毕问题。从本案中已经查明的案件事实来看，在A区政府拆迁办与B村村委签订《某产业项目用地及地上附着物补偿协议》后，A区政府拆迁办已将补偿款支付给了B村村委会，且在涉案补偿协议签订后，B村村委会已将补偿款再次支付给了原告张某，对此，原告张某均没有任何异议。依照我国《合同法》第九十一条规定，基于涉案补偿协议约定的债务已经按照约定履行完毕的客观事实，涉案补偿协议的权利义务已依法终止，原告张某无权再对此提出任何异议。

第四，关于本案中A区政府的主体资格问题。从涉案补偿协议的签约主体可知，甲方为三个主体，分别为A区政府拆迁办、A区政府下属的C镇政府、B村村委会。但该三个主体的性质及主体资格能力均不一样，拆迁办一般属于政府的内设临时机构，其本身并不具有独立的法人资格，其权利义务最终由A区政府承担；B村村委会属于基层群众性自治组织，按照《中华人民共和国民法总则》第九十六条规定，其属于特别法人，其并不是行政机关，一般情况下无法成为行政诉讼的被告（注：只有在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责是，才能成为行政诉讼被告，具体详见法释〔2018〕1号第二十四条第一款）；只有C镇政府属于行政机关。由于A区政府拆迁办与B村村委已于2013年5月签订了《某产业项目用地及地上附着物补偿协议》，A区政府拆迁办已将补偿款全部支付给了B村村委会，只待B村村委会再将款项支付给村民，涉案补偿协议从权利义务等实体内容来看，可视为是该补偿协议的延伸和继续，即涉案补偿协议的真正权利义务主体为B村村委会与原告张某。所以，从涉案补偿协议的内容及整个补偿款的支付情况来看，A区政府拆迁办并未负担支付义务，A区政府不应当成为本案被告。

第五，关于本案的起诉期限问题。涉案补偿协议于2013年10月签订，距离原告2018年提起本案诉讼已有约5年之久。依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定及《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，原告均已经超过了提起诉讼的时间。退一步讲，即便涉案补偿协议定性为行政协议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”原告也已经超过了法定起诉期限。因此，即便原告有权基于涉案补偿协议提起本案诉讼，原告的诉讼行为也已经超过了法定期限，不应当再被支持。

【审理结果】

经过一审法院审理，最终法院采纳了我们的代理观点，主要认为涉案补偿协议已经履行完毕，判决驳回了原告张某的诉讼请求。此后，张某不服，向上一级法院提起上诉，最终二审法院也判决维持了一审判决。

【案件评析】

1、从该起案件的审理可以看出，集体土地征收补偿所涉及的法律纠纷较为复杂，涉及农转用审批、征地批准、征地程序、征地补偿等多个环节，在这些环节中，每一个环节均可能产生法律纠纷，相关的行政机关均可能被诉讼。因此，在案件的代理和应诉过程中，应当对法律规定进行全面掌握，关键问题、核心问题一定要有法律层面的分析和判断。

2、在部分行政诉讼案件中，相关的案件事实较为复杂，作为行政机关，举证责任相对偏重，应当尽可能多的收集案件纠纷涉及的证据材料，从证据材料中分析和提取有利于行政机关的案件事实。

3、认真分析原告的诉讼请求及诉讼逻辑，尤其是原告诉讼请求的法律支撑，以及案件事实、诉讼结论之间的链接、推导过程，争取对案件从诉讼程序上找到应对主打点，将原告挡在行政诉讼实体审查之外。