浅析新《行政处罚法》下的行刑衔接

作者 康晓华 编辑 吴雨星

2022-05-05 辅德法评

行政执法机关与司法机关的“行刑衔接”是老话题，常给人一种“剪不断理还乱”感觉，但在司法实践中却又经常出现、必须直面。要搞清行刑衔接，必须要厘清行政法律责任与刑事法律责任的关系。公民、法人或者其他组织的同一违法行为，既可能构成行政违法行为，应给予行政处罚，也可能已构成违法犯罪行为，应追究刑事责任。行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，其目的在于保障行政管理目的的顺畅实现；刑事处罚是违反刑法，受到的刑法制裁的行为，其目的是惩治和预防犯罪。行政处罚与刑事处罚在性质上是不同性质的法律责任，但他们都归公法管辖，却又不可避免地在行政犯罪中出现交叉重叠。因此，必须要有机衔接，否则便会造成公法调节机制的失效，出现“以罚代刑”的司法怪象。

《中华人民共和国行政处罚法》于2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订，自2021年7月15日起施行。为进一步贯彻实施行政处罚法，国务院下发关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知[国发(2021)26号],其中明确提出健全法律责任衔接机制，要全面贯彻落实《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，加强行政机关和司法机关协调配合，按规定畅通案件移送渠道，完善案件移送标准和证据认定保全、信息共享、工作协助等机制，统筹解决涉案物品归口处置和检验鉴定等问题。积极推进行政执法与刑事司法衔接信息平台建设。对有案不移等，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

新行政处罚法关于“行刑衔接”的规定集中体现在如下条文：

第二十七条 违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

第三十五条 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。

第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。可以说，全国人大常委会关于行政处罚法“行刑衔接”制度的修订，是落实党中央依法治国战略方针的具体举措。就此次新行政处罚法关于“行刑衔接”的修订，新在何处？笔者认为，有如下几方面：

1、新行政处罚法第二十七条规定“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”这是对该条第一款的有益补充，实现了“行刑衔接”过程中的双向互通，即行政执法机关与司法机关对案件移送不再是行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的单向作为，而是两者根据对方的职责相互移送。

2、新行政处罚法第二十七条规定“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”，该规定实际上是对上一款“双向互通”如何落实所做的具体规定，其中案件处理信息通报机制，就是“行刑衔接”无缝对接的具体体现。

3、新行政处罚法第五十七条：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。需要注意的是，此次修订时将之前的“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”修改为“违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关”，将“已构成”修改为“涉嫌”，顾名思义只要行政机关有证据证明“涉嫌”犯罪即可移送，是否“构成”犯罪应由司法机关判断，降低了行政机关移送的门槛，笔者认为不但体现出法律的严谨，更重要的是进一步体现出了刑事优先原则。

司法实践中，经常会有人问，行政执法机关是否可以对涉嫌犯罪案件，先行作出行政处罚，然后再移送司法机关处理？

对此，《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号）的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。新行政处罚法第三十五条规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。根据以上法律规定，有人据此认为行政执法机关可以在涉嫌犯罪案件移送前，可以先作出行政处罚，然后再移送司法机关。但笔者对于该观点不敢苟同，理由如下：

1、新行政处罚法第二十七条规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。根据该规定，行政机关一旦发现违法行为涉嫌犯罪的，“应当”移交，且必须“及时”移交，意味着行政处罚程序出现了中止的情形，需等刑事诉讼程序结束之后，行政机关再视情况依据案件移送后司法机关的处理结果，对行为人予以相应的行政处罚。这一推定也体现出刑事优先原则。

2、新行政处罚法第五十七条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。根据该规定，在行政程序调查终结，在未作出行政处罚决定前，如违法行为涉嫌犯罪的，就要移送司法安机关，而不是作出处罚决定后再行移送。

3、《国家工商行政管理局关于案件移送有关问题的答复》（工商法字〔1999〕第192号）答复，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。工商行政管理机关在查处案件过程中，认为案件当事人的行为已经构成犯罪的，应当将案件移送司法机关，不再进行行政处罚。可以看出，只要执法机关认为有证据证明涉嫌犯罪，就不得实施行政处罚，而必须移送至司法机关。

以上是笔者的个人见解，仅供参考。

综上，新行政处罚法的修订，有诸多创新和突破，尤其是在“行刑衔接”方面也做了有益的探索。新行政处罚法要求行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。这些都是对“行刑衔接”制度的细化和具体措施，当然这需要行政机关和司法机关的协调配合予以具体落实。