浅析行政诉讼原告主体资格的认定

作者 刘艳宁 编辑 吴雨星

2022-06-24 辅德法评

关键词：行政诉讼 原告主体资格 利害关系人

《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条之规定说明并非任何人都可以提起行政诉讼，行政诉讼对原告主体资格是有要求的。

行政诉讼中原告的主体资格关系到当事人是否有权提起诉讼并启动对行政行为的司法审查！如《行政诉讼法》第二条之规定，当事人认为行政行为侵犯了其“合法权益”时，该主体才有权提起行政诉讼。行政诉讼原告资格是行政诉讼制度的基础，审查原告主体是否适格实际上是行政诉讼程序问题，不涉及实体问题。即是否具备原告资格直接决定了行政案件能否进入到行政诉讼程序，如原告主体不适格，法院则会依法裁定不予受理或者在受理后驳回起诉，此种情况下，法院不可能对行政行为进行任何的实质审查，故实务中准确认定原告主体资格系开启行政诉讼至关重要的一步。

案情简介

林某于2017年9月18日购买了第三人某房地产公司开发建设的商品房一套。购买后，林某认为第三人开发建设的项目存在擅自变更规划设计的情况，与广告宣传存在较大差异。林某为全面了解案涉项目开发建设的情况，向有关部门申请并获取了案涉项目所涉的政府信息，其中包括本案被告（规划部门）作出的《建设工程竣工规划核实确认书》（下称《规划核实确认书》）一份。林某在获得该《规划核实确认书》后，认为第三人所对外进行的宣传与实际的规划不一致，存在未经其同意而进行规划变更的情况，并认为行政机关不应当作出案涉的《规划核实确认书》，故诉到法院，请求撤销该《规划核实确认书》。

法院判决

一审法院查明，第三人取得案涉《规划核实确认书》在前，林某与第三人签订《商品房买卖合同》在后。

一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权提起诉讼。“有利害关系”是指行政行为对原告的合法权益已经或者必将产生实质影响。而本案中林某与第三人签订《商品房买卖合同》之前，第三人就已经取得了案涉的《规划核实确认书》，林某在准备与第三人签订合同时就已经知道或者应当知道其所购房屋有无发生规划设计变更情况，并可自行决定签订或者放弃购买房屋的权利。即使如林某所言其系签订合同之后才知道案涉房屋发生了规划设计变更，林某依然享有解除合同的权利。林某所举证据不能证明其与案涉《规划核实确认书》具有利害关系，也不能证明《规划核实确认书》对其合法权益产生实质影响或造成实际损害。林某不具有提起该案行政诉讼的原告资格，裁定驳回林某的起诉。

一审判决作出后，林某不服，提出上诉。二审法院经审理后维持了原裁定。

一、行政诉讼原告资格的概念

行政诉讼原告资格是指原告提起行政诉讼的资格，也即原告作为提起行政诉讼主体是否适格。具备行政诉讼原告主体资格是公民、法人和其他组织请求法院保护其受行政行为侵害的合法权益所必备的要件。

行政诉讼原告是行政诉讼的诉讼参与人之一，并不是所有的公民、法人或者其他组织都可以对作出行政行为的行政机关提起诉讼。原告主体资格主要包括主观和客观两个方面，主观反面是行政相对人认为其合法权益受到了行政行为的侵害，客观方面是行政机关作出的行政行为与该行政相对人有“利害关系”。行政诉讼原告资格实质上解决的是什么人可以提起诉讼的问题，则本案行政诉讼的首要解决问题实际上为林某是否具有行政诉讼原告资格。 

二、具备行政诉讼原告资格的条件

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该规定系对具有行政诉讼原告资格的主体的概括性规定。根据该规定，以下二种身份的主体，具有行政诉讼原告资格：一是行政行为的相对人；二是与行政行为具有“利害关系”。行政相对人是否一定能成为行政诉讼的适格原告的问题，本文暂不论述。就“利害关系人”欲成为行政诉讼适格原告主体，需要满足以下条件：

（一）具备诉讼权利能力

诉讼权利能力是指当事人在诉讼中取得原告或被告法律地位的能力。就行政诉讼原告而言，具有诉讼权利能力的主体只能是公民、法人和其他组织。特殊情况下对于死者和已经终止的法人、其他组织等已经不具有权利能力的主体而言，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款、第三款之规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

（二）具备诉讼行为能力

诉讼行为能力是指当事人亲自或指定代理人参加诉讼，以自己的行为行使诉讼权利和承担诉讼义务的能力。提起诉讼的公民需要具备诉讼行为能力，不具备诉讼行为能力的不能以自己的名义提起诉讼，进行诉讼行为需要其法定代理人代为诉讼。

（三）与被诉行政行为具有利害关系

除了行政相对人，其他可以提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，都要与其起诉的行政行为具“有利害关系”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：“ 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”

本案中案涉《规划核实确认书》的行政相对人系第三人某房地产公司，从行政相对性的角度看，林某并不是案涉行政行为的相对人，本并不能直接成为本案的适格原告。那么林某提起本案行政诉讼的基础也只能是其与案涉行政行为具有利害关系。但是林某恰恰与案涉行政行为没有利害关系。即本案中案涉行政行为作出在先，林某购买房屋在后。也就是说在案涉行政行为作出之时，林某还尚不是案涉房屋的权利人，林某与案涉行政行为完全无交际，行政行为不可能会对一个不存在的当事人产生任何的影响。而事后林某购买案涉房屋已明知或应当明知案涉行政行为，其完全可以自主决定是否购买，案涉的规划核实行为事实上不可能对林某的实体权利形成任何实质上的影响，根据行政诉讼法的相关规定，原告与案涉行政行为不具有利害关系。

三、行政诉讼中确认原告主体资格的情形

以征收类以及行政强制拆除行为确认违法类的诉讼为例。在征收案件中，被征收人在达成征收补偿协议或者征收补偿决定作出后，超过法定起诉期限未起诉，或者起诉后人民法院生效判决驳回原告诉讼请求的，被征收人对行政机关就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证等行为提起行政诉讼的，因其已经获得安置补偿，与涉案土地不具有利害关系，不具有原告主体资格。而在行政强制拆除类案件确认违法诉讼中，即便实施征收的行政机关在强制拆除行为实施后与被征收人签订了征收补偿协议或者作出征收补偿决定，被征收人在确认诉讼中仍与强制拆除行为有利害关系。被征收人请求确认行政机关实施的强制拆除行为违法的，人民法院应予受理【参考（2020）最高法行再308号裁判观点】。

笔者感悟

在行政案件中，行政诉讼原告主体资格是行政案件的开端，确定原告有参与诉讼的能力后，行政诉讼中的原告资格的认定主要围绕“行政相对人”“利害关系”展开，同时还要考虑，原告是否是对其自身的合法权益遭受行政行为的损害而提起诉讼等进行判断。另外，认定原告是否具有原告资格一般还需要参考具体行政领域的相关法律法规规章，甚至地方性法规来进行综合判断。