民法典背景下土地经营权制度的变革、争议及流转

作者 拓玲霞 编辑 吴雨星

2023-01-29 辅德法评

土地经营权制度与我国农地发展息息相关。耕地数量有限、人口数量众多是我国目前的一大问题，促进耕地与人口间供求关系的平衡，对维持社会稳定和保证国家安全具有重要意义。随着经济的增长，城乡间经济差距的日益明显，部分农民为了增加收入，进入城市寻求其他发展途径，造成了农地荒废、无人耕种的现象。为应对这一问题，2014年中央一号文件提出农地“三权分置”政策，盘活土地资源。2018年12月修订的《农村土地承包法》初次在法律层面上明确了土地经营权这一概念，赋予了经营主体更有保障的土地经营权。在此基础上，2020年《中华人民共和国民法典》物权编用四个条文规定了土地经营权，至此土地经营权由政策上升到法律，为全面推进乡村振兴提供了支撑，更有利于增加农民收入，推动农业产业化发展。

一、土地经营权的发展历程

农村土地制度一直是政策和立法的关键性问题之一，稳定土地承包关系作为党的农村政策的重要基石，坚决不能动摇。历史上，我国农村土地改革主要可以划分为四个阶段：

1949年至1953年为第一阶段，土地改革期间，确立了农村土地私有化的制度，完成了农民“耕者有其田”的夙愿；1953至1978年为第二阶段，农业合作社时期，确立了农村土地集体所有的制度，并一直延续至今；第三阶段：自1978以后，为恢复农村生产力，实施家庭联产承包责任制试点，土地经营制度变为所有权公有和经营权私有。2014年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《关于修改农村土地承包法》的决定，开始进行三权分置（所有权、承包权、经营权）的改革，以促使生产关系更好适应生产力发展。2018年底修订的《农村土地承包法》单独列出了“土地经营权”；第四阶段：2020年5月28日颁布的《民法典》，再次明确“土地经营权”这一概念，将单行法的规定更进一步提升至法典规定高度。为三权分置、双层经营的中国特色社会主义农村土地制度提供了有效的法律保障。

二、《民法典》关于土地经营权的法律规定

《民法典》第三百三十九条中规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第三百四十条规定，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。第三百四十一条规定，流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。第三百四十二条规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。

土地经营权制度的出现，完善了土地使用权不能流转给本集体组织以外成员以及不能进行融资担保的缺陷。土地经营权人对土地进行规模化经营，促进农业现代化发展的同时不会对土地承包经营权人行使权利产生影响，并且对承包户的权益也不会产生损害。这样一来，土地经营权的出现不但实现了农村土地的财产功能，还强化了社会保障功能。

三、土地经营权的法律性质之争议

作为一项新兴权利，土地经营权其权利属性的界定一直存在争议，目前学术界主要存在的争议有：债权说、物权说、债权物权二元说。

债权说主张土地经营权得基于农户间的流转，其中出租或转包是土地经营权债权性流转方式最为典型的表现，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。此条规定体现了土地经营权并不是独立化的用益权能，更凸显其债权属性，应受债权法律关系的规制。除此之外，依据国家政策和法律规定，土地经营权的转让、融资担保等都须经土地承包经营权人（农户）的同意，这也明显不符合物权具有独立处分的基本属性。

物权说主张土地经营权是以土地为客体所派生出的用益物权。民法典将土地经营权置入用益物权分编当中，虽没然有明确表示，但很大程度上肯定了其物权属性。除此之外，《民法典》第341条规定：流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。此处的登记显然是具备物权变动和公示效力的不动产登记，这一规定符合我国法律框架中以登记生效为原则、登记对抗为例外这一物权变动登记效力特有模式。《民法典》在第399条对抵押财产的规定中，将耕地的土地使用权不得抵押的规定删除，在第342条和第381条中均规定了土地经营权抵押，这也成为土地经营权应当被界定为用益物权的关键性支撑之一。

债权物权二元说的观点主张土地经营权之性质应根据实际情形予以认定，不能一概而论。部分学者认为，应该以《民法典》第三百四十一条中的五年期限为界限，以土地经营权流转期限长短的不同为依据，对应不同的法律安排。土地经营权流转期限为5年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，取得物权效力；土地经营权流转期限为5年以下的自合同生效时设立，应理解为债权。

笔者认为，物权说的观点更具现实合理性。虽然土地经营权在权利行使过程中与租赁权极为相似，但其所具有的登记对抗效力也同样具备用益物权的属性，不能仅此就认定其为债权。另一方面，我国财产权利体系上始终坚持物债二分理论，这已成为了我国财产性权利的基本秩序，一项权利不能既是债权又是物权。相较而言，用益物权说则更为顺应农地流转的改革主旨，更有利于保障交易安全，为土地融资担保方面提供便利。

四、土地经营权的流转方式

“出租”是指，承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。采取出租方式流转的，应当报发包方备案。

“转包”是指，承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，接包方按转包约定的条件对转包方负责（承包方将土地交他人代耕不足一年的除外）。采取转包方式流转的，应当报发包方备案。

“互换”是指，在承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。

“转让”是指，承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。

五、土地经营权的融资担保

2019年修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条第一款规定区分不同的主体，确定了通过家庭承包方式取得土地经营权和通过受让方式取得土地经营权的均可以设立融资担保，承包人以其承包地的土地经营权设立担保物权时，只需向发包方备案，而通过受让取得土地经营权者以土地经营权为担保财产进行融资担保则需承包方的书面同意；第四十七条第二款规定了担保物权的设立以担保合同生效为要件，登记仅具对抗效力；第四十七条第三款规定了担保物权人享有的优先受偿权利。

六、结语

《民法典》关于土地经营权的新规定是我国农村土地承包经营制度的又一次重大变革，必然对促进我国的农业发展、农村繁荣、农民收入的增加起到重大意义。虽然在目前的立法中，我国的土地经营权制度仍有许多需要改进的地方，但随着改革的不断深化、立法的不断完善、实践的不断探索，我国的土地经营权制度将必然焕发勃勃生机，吸引更多的新型农业主体投资农地，不断提高土地利用效率，实现农地现代化、机械化发展，带动我国农村地区经济繁荣。